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用制度保障公平、以治理完善监管
录入时间:2014-11-7 13:50:23 ┆ 浏览量:3603
北京大学经济学院教授  章政 

  2014年6月4日,国务院《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(以下简称《意见》)正式出台,这是继《反不正当竞争法》(1993年12月)和《反垄断法》(2008年8月)实施以来,我国政府在维护市场公平、发挥市场在资源配置中的决定性作用的又一重要举措。《意见》的实施,一方面,标志着我国市场监管活动已经进入到制度建设的新阶段,是我国长期的市场化改革实践的客观要求和广大市场主体的利益诉求;另一方面,也预示着我国市场监管理论探索开始摆脱传统体制的束缚,是市场改革深化和建立一套更加符合我国市场经济规律的创新监管制度的必然结果。 

  全面、准确、深入地理解和把握《意见》的特点和内涵,对于树立正确的市场观,有效运用市场这只“看不见的手”促进社会经济发展具有特别重要的意义,对于深入贯彻十八届三中全会精神、加快政府职能转变,提高政府决策效率具有极大的促进作用。通览《意见》全文,一个最大特点是对未来完善我国市场经济监管体系的方向和任务进行了系统规划,这对于今后更好地维护市场主体利益和公平竞争优化市场监管具有重要的指导意义。以下从三个方面对《意见》颁布的意义和作用进行分析。 

  一、提出了我国市场监管制度的总体思路 

  首先,提出了促进市场公平的总体目标。按照《意见》的要求,我国市场监管的总体目标是到2020年“建成体制比较成熟,制度更加稳定的市场监管体系”。我们认为,这个比较成熟市场体系的基本特点,是指在交易秩序、诚信守法、自由选择、要素流动等方面将变得更加透明、高效、公正。这一目标与党的十八届三中全会提出的构建“成熟的社会主义市场经济体制”目标相一致,是未来具有中国特色社会主义市场经济体系的一个重要组成部分。 

  其次,明确了维护市场秩序的具体任务。《意见》从放宽市场准入、强化市场监管、夯实信用基础、改进监管执法、改革监管体制、健全社会监督、完善监管保障等七个方面,对维护市场秩序的工作内容和任务进行了部署,特别是对于每一项工作任务都逐一明确了牵头单位和责任主体。例如在放宽市场准入中的“工商登记”一项,明确规定由工商总局负责;对于建立“负面清单”一项,规定由发展改革委负责等,这种以问题导向来制定政策是《意见》的一大亮点。 

  再次,突出了完善市场监管的重点领域。《意见》在系统地部署了市场监管各项任务的同时,另一个特点是紧密联系当前我国市场改革实践中的具体问题,强调了完善市场监管的重点领域。提出了食品药品、生态环境、安全生产、金融服务、网络信息、电子商务、房地产等七大领域的市场秩序建设问题,为各地区开展市场监管、落实监管效果、推动监管工作的有序实施指明了方向。 

  二、形成了一系列市场监管的创新内容 

  首先,在理念上,将政府与社会“协同治理”的观念和思想融入市场监管原则之中。在《意见》的总体要求部分,针对下一步完善市场监管体系的基本原则,在强调了“简政放权、依法监管、公正透明”的要求之外,特别指出了“权责一致、社会共治”两个基本原则。前者是针对当前市场监管中的工作属性、即责权不清的问题,首先要求明确监管部门和属地政府的责任;后者是依据市场监管的社会属性,对各类社会经济主体(包括行业组织、舆论、社会公众等)的约束和作用提出了具体要求,体现了对市场监管制度设计和政策目标认识的深化过程。 

  其次,在手段上,将风险管理、信用管理、网络技术等最新方法用于监管制度之中。针对我国市场监管活动中存在的体系不完善、监管不到位、透明度较低、效率不高等问题,《意见》中专门提到了应该将风险管理、信用管理、网络技术等最新方法用于监管制度,以解决监管过程中出现的手段、工具和方法依然比较落后的问题。例如,在第四部分中重点提出了加强运用信息公示、信息共享和信用约束等手段开展监管创新的问题,同时明确了发展改革委、人民银行、工商总局、各相关职能部门的分工和职责。 

  再次,在制度上,将依法维护正常的市场秩序、营造公平的竞争环境作为实践依据。依法、依规开展市场监管一直是开展市场监管工作的一个基本准则,然而由于体制等原因,在政府“看得见的手”的干预下,确保公正执法、依法执法、文明执法成为接下来建设规范的市场监管体系的一个关键环节。为此,《意见》分别从“改进市场监管执法”“改革监管执法体系”“完善监管执法保障”三个方面,系统提出了加强执法规范、执法行为、执法问责,消除多头执法、加强执法队伍建设的工作,为做好市场监管执法提出了更高要求。 

  三、下一步工作中需要注意的问题 

  第一,放宽准入不等于放松监管。《意见》中的最大亮点莫过于“简政放权”的有关规定,这与十八届三中全会提出的充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的要求相一致。为了实现“法不禁止的市场主体即可为,法未授权的政府部门不能为”的创新理念,接下来,随着准入门槛的降低,特别是监管制度的程序化、规范化、透明化推进,如何确保有效监管的开展将成为新的课题。我们认为,不能把放宽准入与完善监管对立起来,因为前者是市场经济发展的必然要求,后者是维护市场主体合法权益的基本保障,两者都是维护市场公平竞争必要条件,相互联系、不可偏废,所以应该在监管实践中不断探索开展工作的新体制和新机制。 

  第二,促进公平竞争是完善市场监管的一个长期目标。完善市场监管体系是一项复杂的系统工程,近一百年来,西方国家的市场监管体系建设尽管取得了一系列成效。但是,确保市场公平与破坏竞争秩序的各种活动之间的对立和矛盾一时一刻也没有停止。由于我国市场经济改革仍然处于(今后也将长期处于)初级阶段这一特征,决定了促进市场公平竞争的目标不可能一蹴而就,对其复杂性、艰巨性、长期性必须有足够的认识。这就要求各地区、各部门必须高度重视、统一思想、狠抓落实、力求实效,否则,促进市场公平竞争的理念只能成为“水中月、镜中花”,最终影响和延误深化经济体制改革宏伟目标的实现。

 

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